I. A Constituição da
República Portuguesa (doravante, C.R.P.), de 1976, enquanto lei
fundamental, assume um "carácter verde", com
o reconhecimento da existência de direitos e deveres na área do ambiente.
Efectivamente, e seguindo Jorge Miranda[1], o ambiente
recebe um tratamento constitucional de duplo alcance, com relevo
simultaneamente objectivo e subjectivo: surge a nível de tarefa fundamental, de
incumbência do Estado (cf. art. 9.º/e)), bem como a nível de direitos e deveres
fundamentais do cidadão (cf. arts. 66.º, 52.º e 59.º).
Sob o prisma do ambiente enquanto incumbência do
Estado, desde logo se revela, por um lado, a importância de preservar o
equilíbrio ecológico entre os objectivos de desenvolvimento económico e social
do Estado (cf. art. 90.º); por outro lado, o Estado tem a possibilidade de
intervir em matérias ambientais compreendidas em atribuições municipais (apesar
de a tutela administrativa sobre as Autarquias Locais ser de mera legalidade, e
não de mérito - cf., arts. 2.º e 3.º Lei 27/96, de 1 de Agosto), pois age no
exercício de poderes próprios, constitucionalmente previstos (cf. arts. 9.º/e),
65.º, 66.º, 90.º e 93.º). Já sob o prisma subjectivo,
merece destaque a prescrição de um dever de defesa do ambiente, vinculado à
ideia de solidariedade entre gerações (art. 66°, n° 1, 2ª parte, e n.°2, alínea d), in fine).
Mais, sendo reconduzíveis a direitos,
liberdades e garantias, os direitos respeitantes ao ambiente são direitos
autónomos, que permitem a defesa dos cidadãos
perante os poderes que sobre eles se exercem, sobressaindo aí uma estrutura
negativa, visto terem por contrapartida uma abstenção, um non facere. Além disso, enquanto direitos económicos, sociais e
culturais, o direito ao ambiente é um direito a prestações positivas do
Estado, um direito a que haja uma intervenção do Estado na sociedade por
forma a promover um “ambiente de vida humana sadio e ecologicamente
equilibrado” (cf. art. 66.°, n.°1 C.R.P.).
Ora, as finanças públicas, como meio de intervenção do
Estado na economia, quer por via da receita quer por via da despesa, têm um papel
importante a desempenhar na promoção do desenvolvimento sustentável, e isso
mesmo lhes é reconhecido pela C.R.P., ao se determinar que para assegurar o
direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável,
incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a
participação dos cidadãos, promover a integração de objectivos ambientais nas
várias políticas de âmbito sectorial (art. 66.°/alínea f), e assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com
protecção do ambiente e qualidade de vida (art. 66.°/alínea h)).
De facto, a C.R.P. obriga a
que se garanta a qualidade ambiental sem se prejudicar um equilibrado
desenvolvimento sócio-económico
(artigo 66.°, n.° 2, alíneas a) e b)), sendo que entre os princípios
constitucionais fundamentais, aparece o dever de “defender a natureza e o
ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento
territorial”, o qual é atribuído ao Estado, na qualidade de uma das suas
tarefas básicas (artigo 9.°, alínea e) da CRP), conforme mencionado supra.
II. Ao nível dessa política fiscal, de
compatibilização do desenvolvimento económico com a protecção do ambiente e da
qualidade de vida, imposta constitucionalmente, conforme explicitado supra,
duas grandes ideias presidem, hoje, à necessidade de reforma dos sistemas
fiscais, mormente do português. Por um lado, há que reduzir a tributação sobre
o trabalho/rendimento, que é excessiva (vide, infra, III),
compensando-se a perda de receitas, que daí advém, com
diferentes intervenções tributárias. Por
outro, há que colocar as finanças públicas ao serviço da realização do direito
fundamental a um ambiente equilibrado, através da figura do tributo
ambiental, mas sem que tal implique um aumento da carga fiscal total (princípio
da neutralidade fiscal).
É que, sem esta orientação de reequilíbrio dos ónus fiscais, que incidem sobre os factores produtivos, não é possível
defender, com seriedade, a adopção de tributos
ambientais, pelos enormes custos económicos que
daí adviriam.
Há, assim, que transferir parte da carga fiscal, que incide sobre o trabalho,
para os comportamentos insustentáveis, na medida em que se verifica uma
subutilização, quantitativa e qualitativa, da
mão de-obra e
uma sobreutilização dos recursos ambientais.
A ideia de lançar impostos sobre a poluição está longe
de ser nova: remonta a 1920 e foi proposta pelo economista britânico Arthur Cecil Pigou que, na sua
obra “Economics of Welfare”, propôs um imposto como meio idóneo/adequado
para se chegar ao equilíbrio entre o custo social e o custo privado, na medida
em que se observou que a poluição criava custos para terceiros, que não eram
considerados nas transacções de mercado (externalidades).
Neste sentido, no âmbito de uma Reforma Fiscal Verde, a imposição ambiental procura contrabalançar os
cortes que se realizam na tributação do rendimento (incluindo o imposto sobre o
rendimento das pessoas singulares, pessoas colectivas e contribuições para a
Segurança Social), sendo a ideia básica a de que os contribuintes não devem ser
sujeitos a uma carga fiscal global superior após a introdução dos tributos
ambientais. Este conceito de neutralidade fiscal significa que a
reforma “mais não faz” do que deslocar o peso da carga fiscal de uns impostos
para outros. Assim, a imposição ambiental converter-se-á no
actor principal das alterações tributárias,
assumindo o papel central na mudança dos equilíbrios fiscais.
III. Como se sabe, a carga fiscal portuguesa tem
grande impacto sobre o trabalho e o rendimento, sob a forma de impostos
directos (IRS, IRC, ...): tendo em conta as tabelas de IRS para o
presente ano de 2014[2], existem
trabalhadores com uma taxa na ordem dos 60%. Ou seja, os trabalhadores com
rendimentos mais altos têm uma taxa de IRS de 48%, mas a
verdade é que com a sobretaxa aplicada e a contribuição extraordinária, essa
taxa passa para 56,5%.
Os últimos dados constantes do sítio Pordata[3],
revelam que em 2012, as receitas de impostos directos totalizaram € 13.633,6,
enquanto que as provenientes de impostos indirectos, incidentes sobre o consumo
(v.g., I.V.A.), ascenderam a € 18.407,0. Mas, esta realidade alterou-se
no ano transacto, 2013, aumentando a receita com impostos directos, devido à
reposição dos subsídios de Natal e férias, aos trabalhadores em funções
públicas, o que veio aumentar o valor colectável em sede de I.R.S., e à redução
dos escalões de I.R.S.. Efectivamente, nos dados da execução orçamental do mês
de Dezembro de 2013, divulgados em Janeiro do corrente ano, a Direcção Geral
do Orçamento (doravante, D.G.O.) informa que a "receita fiscal cresceu
[face a igual período de 2012] 10,4%, (6,3% até novembro), evolução que é atribuível, por um lado, à manutenção do perfil de crescimento dos
impostos diretos e da tendência de recuperação
sustentada da receita dos impostos indiretos"[4],
sendo que "a receita do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
(I.R.S.) cresceu 35,5% (30,9% até novembro), em grande medida, por via do maior
volume de retenções na fonte - sobre os rendimentos empresariais e
profissionais, por um lado, e sobre os rendimentos prediais, por outro"[5].
Tudo isto contribuiu para que no último balanço
publicado, relativo a Fevereiro de 2014,
divulgado em 25/03, informa a D.G.O., "o crescimento da receita fiscal [em
comparação com o mesmo período do ano anterior] [seja] sustentado pela
evolução da receita de impostos diretos (+14,7%) e, embora em menor grau, de
impostos indiretos (+4,3%)"[6], sendo que "para o aumento da
receita de impostos diretos contribuiu o crescimento da receita do IRS
(17,7%)"[7].
Como se pode verificar, a tributação sobre o trabalho
tem vindo a aumentar expressivamente, sendo que a adopção de uma efectiva e
verdadeira fiscalidade verde, que deverá ter por base o princípio da
neutralidade fiscal, conforme explicitado supra,
permitirá:
a) aliviar a
carga fiscal sobre o lado bom da economia, designadamente o emprego e o
investimento; e
b) agravar as
taxas e carga fiscal sobre o lado mau da economia, designadamente a poluição, o desperdício e o uso intensivo de recursos naturais.
Portanto, quem polui deve pagar, reparar, e compensar.
No fundo, penaliza-se o consumo não sustentável e a produção poluente e
compensa-se a sociedade pela existência dessa poluição, o que permite
gerar receita e, com isso, reduzir a carga fiscal sobre o trabalho, sem comprometer
o crescimento económico. Vigora aqui
o princípio do poluidor-pagador, constitucionalmente previsto, embora
implicitamente, no art. 66º, n.°2, alínea h) da C.R.P..
IV. O sistema fiscal a adoptar deverá, portanto,
consistir na adaptação do sistema existente, numa óptica de tax shift,
de redução de uns impostos e aumento/criação de outros, numa óptima de
neutralidade fiscal, isto é, sem agravamento da carga fiscal global, pois, na
actual conjuntura, o sistema tributário não pode ser condicionado e orientado
por questões de natureza ideológica. O modelo keynesiano, de injectar
moeda na economia, típico dos anos sessenta, para resolver externalidades não é
uma opção credível, na medida em que nos deparamos, por força dos
condicionalismos económico-financeiros actuais, de esforço de redução da
despesa pública em todo o espaço comunitário europeu (nomeadamente na Zona
Euro), com a implementação de Pactos de
Estabilidade e Crescimento (PEC's) e subscrição de Pactos Orçamentais, que contêm a famosa regra de ouro (que
vincula cada Estado-membro subscritor a não ultrapassar um défice estrutural de
0,5% do PIB), que obrigam os Estados a prever de forma detalhada e restrita as
suas despesas, num objectivo de se atingir a máxima eficiência das políticas
públicas. Assim, a manutenção de um sistema dominado apenas pelas preocupações
de fomento económico e redistribuição não se mostra justificável, nem adequado
à promoção do ambiente.
O Estado deve envolver a sociedade na satisfação de
necessidades colectivas, chamando os agentes económicos a assumir as suas
responsabilidades sociais, nomeadamente ao nível da protecção ambiental. A
administração pública não pode estar assente num modelo unilateral e
autoritário, que define o direito aplicável em concreto às relações jurídico-administrativas,
até porque a globalização (com a criação de actividades transnacionais e
transectoriais) torna difícil a introdução de políticas intervencionistas
direccionadas. Daí que, actualmente, as relações jurídicas multilaterais entre
a Administração e os particulares assumem, cada vez mais, maior relevância
através da celebração de contratos, acordos, ou comunicações informais.[8]
Assim, impõe-se uma interacção concertada entre o
Estado, através da Administração Pública, e a economia, na definição e
prossecução dos objectivos públicos, numa lógica de transparência e
participação pública, nomeadamente ao nível dos instrumentos tributários.
O direito fiscal pode contemplar medidas de tutela
ambiental através de impostos e taxas
oneradores de comportamentos anti-ecológicos:
a) os impostos
correspondem a tributos aplicados a bens que de algum modo provocam um certo tipo
de poluição, ou a atividades que influenciam e afetam de modo negativo o meio
ambiente;
b) as taxas
equivalem a pagamentos coactivos com caráter bilateral em contrapartida de benefícios
concretos e individualizados resultantes do aproveitamento de serviços públicos específicos ou de utilização de bens do domínio público, e em
contrapartida do levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício de certas atividades pelos particulares com uma
determinada finalidade ambiental.
Com a adopção de eco-impostos prosseguir-se-ão
objectivos ambientais por uma dupla via: directamente, limitando a
verificação dos factos geradores desses impostos e, indirectamente, na medida
em que essa via falhe, utilizando as receitas proporcionadas pelos impostos
para atenuar os efeitos anti-ecológicos provocados pela verificação dos seus
factos geradores.
V. A Lei de Bases do Ambiente (Lei n.° 11/87, de 7 de
Abril), no art. 27.°, n.°1, alínea r), estabelece que “são instrumentos da
política de ambiente e do ordenamento do território a fixação de taxas a
aplicar pela utilização de recursos naturais e componentes ambientais, bem
como pela rejeição de efluentes”.
Ora, já muito foi feito: existem em Portugal, segundo
o Instituto Nacional de Estatística (doravante,
I.N.E.), 28 formas de impostos e taxas com relevância ambiental. Ao nível
dos impostos, indica-se, a título de
exemplo, o Imposto sobre Produtos
Petrolíferos (ISP), que é o principal imposto ambiental do país, o Imposto sobre o Tabaco, o Imposto sobre os Recursos, e o Imposto sobre a Poluição. Já ao nível das taxas, destacam-se as taxas sobre a poluição (de recolha e
tratamento de resíduos sólidos, de saneamento, de gestão de resíduos, etc.), e taxa sobre as
lâmpadas de baixa eficiência energética (cf. D.L. 108/2007 de 12 de Abril).
A maioria da receita cobrada provém dos impostos e não das taxas: em 2012, o
valor dos impostos com relevância ambiental ascendeu a 5,03 mil milhões de euros, enquanto que o das taxas se fixou, em 2011, nos 772
milhões de euros.[9]
Além disso, têm sido postas em prática reformas importantes,
nomeadamente ao nível da fiscalidade automóvel: a reforma da tributação
automóvel de 2007 (cf., Lei n.º 22-A/2007, de 29 de Junho) estabeleceu dois
novos impostos, o Imposto sobre Veículos
(I.S.V.), devido no momento da compra, e o Imposto Único de Circulação
(I.U.C.), devido ao longo da vida útil do veículo, abolindo o imposto
automóvel, o imposto municipal sobre veículos, o imposto de circulação e o
imposto de camionagem. Com a criação destes dois impostos, procurou-se,
naturalmente, angariar receita, mas na medida do custo que cada indivíduo
provoca à comunidade, o que, parece-me, se assume como uma importante mensagem
de responsabilidade social, que sempre deve estar presente nas sociedades
livres!
No entanto, há que referir que todo este tipo de
instrumentos, nomeadamente sob a forma de imposto, vive um verdadeiro
sobe-e-desce conforme a conjuntura, o que é transversal a todo o sistema
fiscal. Por exemplo, segundo os dados mais recentes do I.N.E.[10], em 2012, o Imposto sobre os Produtos Petrolíferos (ISP), o Imposto sobre Veículos (ISV) e o Imposto Único de Circulação (IUC),
representarem, em termos de receitas cobradas, 3568 milhões de euros, sendo
que, no Orçamento do Estado para o presente ano, se prevê que esse valor baixe
para os 2735 milhões de euros[11]. Daí que
seja fundamental a construção de um sistema fiscal mais estável e mais
previsível.
VI. Todavia, optar primacialmente por instrumentos
fiscais para protecção do ambiente não chega para o proteger. A verdade é
que pagar impostos é, hoje em dia, algo um tanto ou quanto inconsciente: paga-se numa base de regularidade, sem se dar importância à̀ razão que subjaz ao seu pagamento, sendo que o indivíduo continuará a
pagar impostos da mesma forma que irá persistir em poluir o ambiente, uma
vez que o próprio pagamento de determinado imposto ou taxa ambiental se torna
rapidamente numa rotina, numa necessidade sine qua non de que para se poder poluir bastar pagar o devido
tributo.
No entanto, o contribuinte tem de entender que ao
pagar impostos, compra civilização[12].É, pois, necessário agir, também, ao
nível da extra-fiscalidade, o que é legitimado pelo Princípio do Estado
Social[13], por forma a
influenciar o cidadão a adoptar determinados comportamentos ao nível
ambiental, a fim de potenciar e acentuar o equilíbrio entre os objectivos fiscais (obtenção de receitas) e extrafiscais
(modelação dos comportamentos ecológicos dos indivíduos e das empresas,
seja penalizando os comportamentos anti-ecológicos, seja favorecendo os
comportamentos filo-ambientais).
As medidas beneficiadoras, enfim os benefícios
fiscais, devem assumir-se como medidas de caráter excepcional, que de certa
forma atribuem uma certa vantagem quando estejam em causa interesses públicos
extrafiscais relevantes, que sejam superiores aos da própria tributação que
impedem.
Em Portugal, já existem algumas medidas incentivadoras
de comportamentos filo-ambientais. Por exemplo: benefícios fiscais ao abate de
veículos em fim de vida (cfr. D.L. 33/2007, de 15 de Fevereiro); redução do
I.S.V. para os automóveis que utilizem exclusivamente como combustível gases de
petróleo liquefeito (GPL) ou gás natural; e benefícios fiscais para os
biocombustíveis (criados pelos D.L. 62/2006, de 21 de Março e D.L. 66/2006, de
22 Março).
Contudo, em termos extra-fiscais, do meu ponto de
vista, outras medidas poderão ser adoptadas, nomeadamente:
a) implementar
campanhas governamentais (por parte do Ministério da Economia e do Ambiente) de
incentivo à compra de bens de consumo de baixo consumo energético, com dedução
em sede de I.R.S. superior à aplicada na compra de bens de consumo de elevado
consumo energético, ou redução do I.V.A.;
b) incentivar à
criação de eco-indústrias e modernização das já existentes, com a adopção das melhores técnicas disponíveis, através de linhas de crédito específicas para esse efeito;
c) promover e
incentivar a construção sustentável, com a definição de critérios ambientais e sociais
obrigatórios para a reabilitação dos edifícios;
d) implementar
efectivas “compras públicas verdes”, com a identificação dos produtos verdes/sustentáveis
que podem ser comprados em Portugal;
e) favorecer a
agricultura biológica, com a redução do I.V.A. para produtos que tenham o
logótipo europeu de agricultura biológica, e com a redução dos encargos fiscais
com as empresas de produção agrícola biológica durante os primeiros anos de
actividade;
f) incentivar à
mobilidade eléctrica, com a definição de uma % de veículos governamentais
que devem ser eléctricos e com o desenvolvimento de campanhas para aproximar
tais veículos dos cidadãos;
g) tornar o Sistema Bancário
catalizador da economia verde, com a prática de spreads
mais baixos para “negócios verdes”, assim como com a incorporação dos riscos
ambientais nas análises de crédito feitas pelos Bancos;
h) implementar
cultura de responsabilidade e responsabilização, com a
inclusão, de modo generalizado, nos cursos de Licenciatura das cadeiras de
sustentabilidade e ética;
i) simplificar
a legislação em vigor, com a criação de um Código do
Ambiente, evitando-se, assim, uma enorme dispersão de diplomas, como ocorre
actualmente, a fim de os agentes económicos terem maior conhecimento e contacto
com as normas ambientais, permitindo-lhes adoptar e adaptar comportamentos
antecipadamente.
Neste sentido, é de aplaudir a decisão do actual
Governo Constitucional em funções, de promover uma reforma da fiscalidade
verde, com os objectivos de reduzir a dependência energética
externa e fomentar o
empreendedorismo e o emprego. Para tal, constituiu-se uma comissão, empossada em
29 de Janeiro de 2014, que deverá contribuir para a redução da dependência energética face
ao exterior e para a indução de padrões de produção e de consumo mais sustentáveis, o que vai exigir lidar com as
famílias (estimulando-se consumos mais sustentáveis) e empresas (promovendo-se
uma utilização mais eficiente de recursos na produção).[14]
Esta iniciativa surge no âmbito do estudo da Agência
Europeia do Ambiente (A.E.A.)[15], apresentado na Conferência “Fiscalidade Verde: Um contributo para a
sustentabilidade”, na Fundação
Calouste Gulbenkian, em Lisboa, a 30/04/2013, no qual se concluiu que
Portugal pode obter mais 2,2 mil milhões de euros em receitas provenientes de
taxas ambientais, se apostar num conjunto de medidas que passam, como já se
assinalou, pela transferência da taxação que atualmente
incide fundamentalmente sobre o trabalho e o capital (vide, supra, III), para a
taxação da utilização de recursos ou sobre a poluição gerada.
VII. De todo o exposto, resultam de modo claro as
vantagens e potencialidades da adopção de uma fiscalidade verde, enquanto meio
de prossecução da protecção do ambiente. Mas, assinale-se: a concretização de uma reforma
fiscal verde, no momento actual, só é possível se for
desenvolvida de forma gradual, a fim de o sistema se tornar mais estável e
previsível, tendo sempre em conta o princípio da neutralidade fiscal e
efectivando-se de acordo com uma metodologia que:
a) reanalise os incentivos e benefícios fiscais com vista
à sua adequação a uma fiscalidade ambiental, sendo que de uma lógica de subsidiação directa e
pontual dos agentes económicos que adoptem condutas sustentáveis, deve suceder,
com mais frequência, uma intervenção contratual do Estado na economia, com a
celebração de contratos ambientais;
b) adapte os impostos especiais de consumo numa
perspectiva ambiental.
VIII. Por tudo isto, conclui-se: a tributação ambiental constitui um
instrumento viável e de grande relevo na proteção e preservação do meio
ambiente, através da adopção dos instrumentos fiscais necessários à
geração de recursos económicos afectos à prestação de serviços públicos de natureza ambiental
(reflorestação, por exemplo), mas também como veículo de orientação do
comportamento dos contribuintes no sentido da proteção do meio ambiente.
Atingem-se, portanto, as três dimensões do desenvolvimento sustentável:
económica, ambiental, e social.
* * *
Pelo Discente,
João Proença Fernandes
Aluno n.º 20719
[1]Cfr., JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo
IV, 3.ª edição, 2000, Coimbra Editora, p. 532 e ss.
[2]Cfr.,
Despacho 706-A/2014.
[3]Cfr., http://www.pordata.pt/Portugal/Proveniencia+das+receitas+fiscais+do+Estado+execucao+orcamental-946
[4]Cfr., http://www.dgo.pt/execucaoorcamental/SintesedaExecucaoOrcamentalMensal/2014/janeiro/0114-SinteseExecucaoOrcamental_dezembro2013.pdf,
p.10.
[5]Cfr.,
Ibidem, p.10.
[6]Cfr., http://www.dgo.pt/execucaoorcamental/SintesedaExecucaoOrcamentalMensal/2014/março/0314-SinteseExecucaoOrcamental_fevereiro2014.pdf,
p.6.
[7]Cfr, Ibidem,
p.7.
[8] Cfr., CLÁUDIA DIAS SOARES, A inevitabilidade de se avançar para a
tributação ambiental... também em Portugal, Revista Ordem dos Advogados,
Ano 64, Vol. I/II, Novembro 2004.
[9] Cfr., http://www.ine.pt/ngt_server/attachfileu.jsp?look_parentBoui=166001681&att_display=n&att_download=y.
[10] Cfr., http://www.ine.pt/ngt_server/attachfileu.jsp?look_parentBoui=166001681&att_display=n&att_download=y.
[11] Cfr. http://www.dgo.pt/politicaorcamental/OrcamentodeEstado/2014/Proposta%20do%20Or%C3%A7amento/Documentos%20do%20OE/Rel-2014.pdf, pp. 97-98.
[12] Ficou célebre, nesta óptica, o pensamento de Oliver
Wendell, 1841-1935, jurista norte-americano.
[13] Pelo princípio do Estado Social defende-se
a intervenção do
Estado na sociedade para a prossecução de um fim de interesse
indubitavelmente preponderante.
[14] Cfr., http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/ministerio-das-financas/mantenha-se-atualizado/20140129-mef-maote-fiscalidade-verde.aspx.
[15] Cfr., http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/ministerio-da-agricultura-e-do-mar/mantenha-se-atualizado/20130430-mamaot-fiscalidade-verde.aspx.
Sem comentários:
Enviar um comentário