A ação popular no Direito do Ambiente

Visamos com este estudo analisar o regime da ação popular, em especial as suas particularidades ao nível do Direito do Ambiente. Para o efeito, trataremos de matérias como: a) o conceito de ação popular; b) o conceito de interesse difuso; c) o âmbito subjetivo da legitimidade popular; d) o âmbito de jurisdição administrativa relativo à matéria ambiental; e, finalmente, e) o âmbito objetivo da legitimidade popular.

A ação popular encontra a sua sede constitucional no art. 52º/3 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), que estabelece dois tipos de ação popular: i) a ação popular individual; e, ii) a ação popular coletiva. A primeira pode ser desencadeada pessoalmente; a segunda pode ser exercida por associações de defesa, relativamente a determinados interesses. Como objecto de tutela através de acção popular, entre vários interesses, encontra-se o interesse na preservação do ambiente (art. 52º/3 alínea a) da CRP). Em Portugal, a o direito de ação popular está consagrado na CRP enquanto direito fundamental, relacionando-se ainda com o direito de acesso aos tribunais (art. 20º/1 da CRP). Podemos afirmar que, o mecanismo de legitimidade popular estabelecido no art. 52º/3 da CRP decorre da proteção conferida pela CRP aos interesses de fruição de bens coletivos e de bens públicos afetos ao uso coletivo.

Como nota preliminar, cumpre fazer um breve esclarecimento sobre o conceito de ação popular: esta traduz-se na “possibilidade de acesso à justiça por parte de um grupo de pessoas, tendo em vista a tutela de posições jurídicas materiais insuscetíveis de apropriação individual[1]”, ou dito de outra forma, tem como escopo a tutela de interesses comuns a todos os membros da comunidade. Deste modo, o ator popular defende um interesse da comunidade em geral, não se exigindo o seu interesse direto e pessoal.

Quanto ao objeto da ação popular, podemos equacionar cinco modalidades: a) a ação popular preventiva, que se destina à prevenção de infrações contra determinados interesses da coletividade; b) a ação popular destrutiva, que visa a cessação dessas infrações; c) a ação popular repressiva, que pressupõe a perseguição judicial dos agentes que as tenham efetuado; d) a ação popular indemnizatória, que pretende o ressarcimento dos danos inerentes às mesmas; e, por fim, e) a ação popular substitutiva, que visa a defesa de bens que integrem o património de entidades públicas[2].

Como referido supra, o interesse na preservação do ambiente pode ser objeto de tutela pela ação popular, nos termos do art. 52º/3 al. a) da CRP. Jorge Miranda entende que o ambiente, enquanto bem disperso por toda a comunidade, corresponde a um interesse difuso[3], previsto nos arts. 9º alínea e), 66º e 90º da CRP. Este mesmo A. define interesses difusos enquanto "necessidades comuns a conjuntos mais ou menos largos e indeterminados de indivíduos e que somente podem ser satisfeitos numa perspectiva comunitária"[4].

De modo a tutelar os bens constitucionalmente protegidos e que constituem interesses difusos, o art. 9º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) estabelece uma legitimidade impessoal/social[5] para a propositura de ações. No âmbito de aplicação da norma, tanto se incluem as ações administrativas especiais, como as ações administrativas comuns e as providências cautelares[6]. Só se encontram excluídas as situações inerentes aos regimes do contencioso eleitoral e da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Quanto às específicidades que o mecanismo da acção popular introduz nas diversas formas de processo, a norma citada remete para a lei; actualmente em vigor encontra-se a Lei nº 83/95 de 31 de Agosto (doravante, LAP) que regula o direito de participação procedimental e de ação popular.

Relativamente à titularidade do direito de ação penal, a mesma encontra-se regulada no art. 2º/ 1 e 2 da LAP. Assim, no que respeita à ação popular individual, são titulares os cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos; no âmbito da ação popular coletiva, consideram-se titulares, caso se preencham os requisitos exigidos, as associações e fundações; por último, quanto à ação popular pública, atribui-se titularidade às autarquias locais, no que respeita a “interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição”. Da leitura do art. 2º/1 da LAP, retira-se que, ser cidadão “no gozo dos seus direitos civis e políticos”, isto é, ser cidadão nacional, constitui uma condição de exercício da ação popular. Entende-se que ao referido conjunto de cidadãos de nacionalidade portuguesa acrescem os cidadãos de Estados-membros da União Europeia[7], relativamente a interesses próprios da circunscrição onde residem e onde lhes é atribuída capacidade eleitoral, nos termos do art. 15º/4 da CRP.

Ainda quanto a esta questão: Carla Amado Gomes entende que a legitimidade popular não é reconhecida aos restantes cidadãos estrangeiros. De acordo com a A., o legislador terá procedido a uma derrogação do art. 2º/1 da LAP, através do art. 25º/1 da Lei nº 107/2001 de 8 de Setembro (Lei do Património Cultural, doravante, LPC), tendo em vista um alargamento da legitimidade popular a quaisquer estrangeiros, na defesa de bens culturais portugueses. Na opinião da A., este alargamento deveria igualmente verificar-se no que se refere à globalidade de interesses partilhados por todos os cidadãos (de que é exemplo o ambiente)[8]. Diferentemente, Teixeira de Sousa refere que, de acordo com o princípio da equiparação consagrado no art. 15º/1 da CRP, a legitimidade popular não deve ser recusada a quaisquer estrangeiros e apátridas que residam em Portugal[9].

Relativamente à legitimidade popular conferida às associações e fundações, o art. 3º da LAP exige, em primeiro lugar, que as mesmas tenham personalidade jurídica. No caso das associações, o art. 46º/1 da CRP estabelece que as associações privadas adquirem automaticamente personalidade jurídica no momento em que se constituem, através de escritura pública. Por seu turno, as Organizações Não Governamentais de Ambiente têm de ser registadas no Instituto de Promoção Ambiental[10]. Quanto às fundações, a aquisição de personalidade jurídica ocorre através do seu reconhecimento individual por parte da autoridade administrativa (art. 158º/2 do Código Civil).  O art. 3º da LAP exige ainda, em segundo lugar, o respeito pelo princípio da especialidade, uma vez que a defesa do bem ou interesse em causa na ação se deve incluir expressamente no âmbito das atribuições da associação/fundação em causa. Perante a noção ampla de ambiente prevista no art. 66º da CRP, este requisito é de fácil preenchimento[11].

Também parece ser exigível, em terceiro lugar, um controlo a nível geográfico, nos termos do art. 7º/3 da LONGA, plasmado no princípio da territorialidade[12], segundo o qual o direito de ação popular deve estar em conformidade com a incidência geográfica da associação/fundação, que pode ser de âmbito local, regional ou nacional. A justificação para a exigência deste controlo relativamente às ONGAs reside no facto de a personalidade coletiva ser criada com vista à prossecução de atribuições estatutárias determinadas. No que respeita às associações de consumidores, o art. 17º/2 da Lei nº 24/96 de 31 de Julho (LDC) estabelece que também elas podem ser de âmbito nacional, regional ou local, variando esta classificação consoante o número de membros necessários para que possam exercer o direito de ação popular dentro do seu âmbito geográfico. E quanto às outras associações na aferição desta legitimidade, devem assumir relevância outros fatores que não o número de membros.

Ressalva-se que a legitimidade popular atribuída a estas associações e fundações privadas não obsta ao reconhecimento de igual legitimidade para a tutela de interesses difusos a determinados órgãos administrativos.

No que respeita às autarquias, os arts. 13º alínea l) e 14º alínea h) da Lei nº 159/99 de 14 de Setembro, conferem-lhes competência própria de atuação no âmbito da proteção do ambiente. Quando as autarquias locais pretendam recorrer à ação popular, a sua legitimidade encontra-se restringida aos processos que coloquem em causa questões relativas aos efeitos de uma determinada medida administrativa na sua circunscrição. Teixeira de Sousa refere que para que lhes seja atribuída legitimidade popular os interesses difusos em causa têm de se incluir nas suas atribuições legais[13]. Contudo, a posição oposta parece fazer mais sentido, na medida em que a legitimidade das autarquias não deriva do facto de esses interesses se integrarem no âmbito das suas atribuições, mas sim da sua função de proteção dos interesses da comunidade[14].

O art. 9º nº 2 do CPTA, indica, ainda, o Ministério Público enquanto possível ator popular. Apesar de não ser mencionado pela LAP, o mesmo pode agir, nestes casos, numa dupla vertente, defendendo, por um lado, a legalidade objetiva e por outro, a qualidade material de fruição do bem constitucionalmente protegido[15]. 

Importa referir que os arts. 13º, 17º, 18º e 20º da LAP estabelecem algumas especialidades das ações promovidas por atores populares. Estas especialidades não visam a conversão da ação popular num meio processual próprio, uma vez que não se encontra em causa uma forma de processo, mas apenas um direito de ação[16]. 

Quanto à jurisdição administrativa em matéria ambiental, cumpre referir que, o art. 4º/2 alínea l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) recorre, por um lado, ao critério da natureza do sujeito, de acordo com o qual se considera da competência dos tribunais administrativos o julgamento de situações relativas a comportamentos lesivos praticados por entidades públicas e, por outro, ao critério dos poderes desenvolvidos pelo sujeito, segundo o qual deverá caber aos mesmos tribunais a jurisdição de idênticos comportamentos quando praticados por entidades que, apesar de se revestirem de forma privada, desempenhem funções administrativas, do ponto de vista material[17].

Esta norma complementa a tutela ambiental já conferida pelo art. 4º/2 alínea b) do ETAF, a propósito das atividades lesivas do ambiente praticadas ao abrigo de uma autorização administrativa cuja legalidade esteja em juízo. De facto, a relação jurídica ambiental tem como facto jurídico constitutivo, quase sempre, um ato autorizativo por parte da Administração. Assim, a existência deste ato leva a que muitos problemas estejam incluídos na jurisdição administrativa, mesmo que a relação subjacente não seja verdadeiramente uma relação jurídica administrativa, mas sim essencialamente de direito privado.

O art. 4º/2 alínea l) do ETAF deve também conjugar-se com a atual redação do art. 45º da Lei nº 11/87 de 7 de Abril (Lei de Bases do Ambiente, doravante LBA). Este último artigo da LBA veio estabelecer que, nas situações em que se encontrem em causa atividades de gestão pública, deve, para a efetivação da defesa do ambiente, recorrer-se à jurisdição administrativa. Esta solução visou acompanhar alguma jurisprudência e doutrina que defendiam a competência dos tribunais administrativos, nas situações em que a Administração Pública fosse demandada na ação popular. 

A título de conclusão, cabe fazer alusão ao âmbito objetivo da legitimidade popular. De acordo com o art. 53º/2 da CRP e com os artigos do ETAF referidos supra, a ação popular pode ter uma finalidade inibitória ou reparatória.

Relativamente à ação inibitória, podemos englobar: a) a ação repressiva, que visa a cessação da violação de um interesse difuso; b) a ação preventiva, quando pretende prevenir a violação desse interesse. A ação inibitória encontra-se igualmente prevista no art. 1º/1 da LAP e no art. 10º alínea a) da LONGA. No seu âmbito, enquadra-se geralmente um dever de omissão. No entanto, é importante distinguir entre os deveres de omissão que constituem a obrigação principal e os deveres de omissão acessórios ou impostos por lei: só o cumprimento dos primeiros confere ao credor uma vantagem patrimonial que não obteria se o devedor não se vinculasse à abstenção de determinada conduta; o cumprimento dos segundos pretende apenas obstar a uma desvantagem patrimonial que decorra da prática de uma conduta ilícita. Enquanto nas ações inibitórias repressivas o interesse processual deriva da violação já verificada, nas ações inibitórias preventivas, é suficiente a ameaça da violação deste dever. 

Já a finalidade reparatória visa completar a ação inibitória, impedindo que se retirem vantagens da violação de um interesse difuso. Na aferição da indemnização, atribui-se maior relevância à finalidade de se evitar que o lesante obtenha uma vantagem com a prática do facto danoso do que ao dano individual sofrido por cada um dos lesados[18].

O art. 22º/1 da LAP estabelece a regra da responsabilidade subjetiva do agente. Por outro lado, o art. 23º do mesmo diploma refere-se à responsabilidade objetiva em termos semelhantes aos do art. 41º/1 da LBA. Esta responsabilidade deriva do aumento do risco que se verifica devido à perigosidade da atividade desenvolvida pelo agente.

Ao afetar diversos interessados, a violação de um interesse difuso origina danos de massas. Por isso, a par da legitimidade popular, a LAP prevê um outro instituto: o da ação de grupo, relativo aos interesses individuais homogéneos.

Apenas se admitem as ações de grupo, caso as questões de facto ou direito em apreço, comuns aos membros do grupo, predominem sobre aquelas que apenas respeitam a alguns deles. O art. 22º/2 da LAP permite que seja fixada uma indemnização global tendo em vista a reparação de interesses pertencentes a titulares que não se encontrem individualmente identificados. No âmbito desta indemnização enquadram-se não só o fundo que visa a indemnização dos atuais lesados pela violação do interesse difuso, como também a reserva que se constitui para indemnizar os que venham a ser lesados futuramente pela violação deste interesse[19]. Enquanto no primeiro caso se estabelece a prescrição do direito à indemnização, no prazo de três anos a contar do trânsito em julgado da sentença, nos termos do art. 22º/4 e 5 da LAP, na segunda situação referida não se prevê qualquer prescrição. Teixeira de Sousa entende que esta indemnização global pode basear-se não só na responsabilidade subjetiva, prevista no art. 22º/1 da LAP, mas também na responsabilidade objetiva, a que se refere o art. 23º da LAP.

A indemnização global prevista no art. 22º/2 da LAP, tem, normalmente, titulares identificados e não identificados. Parece que nem sempre a indemnização global se destina a ser distribuída pelos titulares do interesse difuso. No caso dos interesses difusos stricto sensu parece que se torna dispensável a averiguação individualizada do nexo de causalidade entre o facto e o dano.

Ressalva-se que, apesar de tudo o que se acabou de referir em relação à indemnização global, se considera que o dever de indemnizar estabelecido nos arts. 22º/1 e 23º da LAP engloba a possibilidade de reconstituição natural, prevista no art. 48º/1 da LBA[20]. Aliás, tal como indica o art. 566º/1 do CC, a indemnização em dinheiro assume uma posição claramente subsidiária. A reconstituição natural pode inclusivamente ser de carácter substitutivo.

Anabela Frutuoso (Aluna nº 21045)

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[1] Paulo Otero, A Ação Popular: configuração e valor no atual Direito português, in ROA, ano 59, vol. III, 1999, p. 872.
[2] Paulo Otero, A Ação Popular: configuração e valor no atual Direito português, in ROA, ano 59, vol. III, 1999, pp. 877 e 878.
[3] No âmbito dos interesses difusos lato sensu, podemos distinguir entre: a) interesses difusos stricto sensu; b) os interesses coletivos; c) e os interesses individuais homogéneos. Enquanto os primeiros se caracterizam por incidirem sobre bens públicos e pertencerem a sujeitos indeterminados; os segundos implicam uma atuação por parte de uma organização ou entidade pública/privada; os terceiros diferenciam-se por pertencerem a pessoas que se encontram sujeitas a diferentes lesões que advêm de uma causa comum. Cfr. Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 159 e 160.
[4] Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional – Direitos Fundamentais,Tomo IV, 4ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2008, p. 77.
[5] Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 156.
[6] Visto que, o art. 9º/2 do CPTA refere-se a quaisquer “processos principais e cautelares”.
[7] Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 162: "se se tratar de cidadãos de um país da União Europeia com residência em Portugal talvez se deva admitir a sua legitimidade para a tutela de interesses e bens que sejam objeto de proteção pelo direito comunitário - como sucede com o ambiente - nomeadamente se relacionadas com interesses ou questões de âmbito autárquico, dado o direito que lhes é reconhecido de participarem na vida "política" autárquica".
[8] Carla Amado Gomes, "D. Quixote, cidadão do mundo: da apoliticidade da legitimidade popular para defesa de interesses transindividuais", in Textos Dispersos de Direito do Ambiente, vol. II, AAFDL, Lisboa, 2008, p. 15 a 17.
[9] Miguel Teixeira de Sousa, Legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003, p. 178.
[10] Art. 3º da Lei nº 35/98 de 18 de Julho (LONGA).
[11] Carla Amado Gomes, "Não pergunte o que o ambiente pode fazer por si; pergunte -se o que pode fazer pelo ambiente! Reflexões breves sobre a acção pública e a ação popular na defesa do ambiente.", in Textos Dispersos de Direito do Ambiente, vol. III, AAFDL, Lisboa, 2005: "(...) a
personalidade coletiva é uma personalidade criada em atenção a objetivos estatutários determinados. Se a ação extravasar este âmbito, a associação não pode atuar - porque ela própria se autolimitou na sua capacidade de atuação".
[12] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, p. 226.
[13] Miguel Teixeira de Sousa, Legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003, p. 200.
[14] Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, Coimbra, 2006, p. 163.
[15] Carla Amado Gomes, “Não pergunte ao ambiente o que pode fazer por si; pergunte-se o que pode fazer pelo ambiente! Reflexões breves sobre a ação pública e a ação popular na defesa do ambiente.” in Textos Dispersos de Direito do Ambiente, vol. III, AAFDL, Lisboa, 2005.
[16] Neste sentido, José Figueiredo Dias, "As providências cautelares na ação popular civil ambiental e o relevo do princípio da proporcionalidade", in CEDOUA, nº 9, ano V, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, p. 140.
[17] Carla Amado Gomes, “Não pergunte ao ambiente o que pode fazer por si; pergunte-se o que pode fazer pelo ambiente! Reflexões breves sobre a ação pública e a ação popular na defesa do ambiente.” in Textos Dispersos de Direito do Ambiente, vol. III, AAFDL, Lisboa, 2005.
[18] Miguel Teixeira de Sousa, Legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003, p.151.
[19] Miguel Teixeira de Sousa, Legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003, p. 166.
[20] Miguel Teixeira de Sousa, Legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003, p. 175.