I. A
Constituição da República Portuguesa
consagra o direito ao ambiente como um direito constitucional fundamental.
Neste sentido, atribui ao Estado tarefas fundamentais, nos termos do art. 9.º,
a saber: defender a natureza e o ambiente; preservar os recursos naturais e
assegurar um correcto ordenamento do território; promover o bem-estar e a
qualidade de vida do povo bem como a efectivação dos direitos económicos,
sociais, culturais e ambientais. Mas não só: de acordo com o art. 66.º, todos
têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e
o dever de o defender, incumbindo ao Estado assegurar o direito ao ambiente,
num quadro de desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e
com o envolvimento e a participação dos cidadãos.
Foi neste sentido,
dando cumprimento ao disposto nesses artigos da Constituição, que em 1987, onze anos depois da entrada em vigor da
Lei fundamental, é aprovada a Lei n.º 11/87, de 7 de Abril, que fixou a Lei de
Bases do Ambiente (dorante, L.B.A.), tendo sofrido uma única alteração, em mais
de vinto e cinco anos de vigência, pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro.
Considerada um
feito importante na legislação portuguesa, em termos de edificação regulatória
ambiental, e na alteração de práticas na nossa sociedade para a tomada de consciência
dos problemas ecológicos[1],
a verdade, todavia, é que a versão de 1987 da L.B.A. encontrou-se na
dependência de concretização legal posterior, através de decretos-lei de
desenvolvimento, os quais tardaram e apenas surgiram por força da necessidade
de dar cumprimento a obrigações junto da União Europeia.[2]
Como assinala a Senhora Professora CARLA
AMADO GOMES[3], a
“força impulsionante da L.B.A. revelou-se praticamente nula, com diplomas como
o regime de Avaliação de Impacto
Ambiental (D.L. n.º 189/90, de 6 de Junho), o regime da Rede Nacional de Áreas Protegidas (D.L.
n.º 19/93, de 23 de Janeiro), o regime da Reserva Ecológica Nacional (D.L. n.º
93/90, de 19 de Março), o Regime da Licença
Ambiental (D.L. n.º 194/00, de 21 de Agosto), a Rede Natura 2000 (D.L. n.º 140/99, de 24 de Abril), a surgirem na
sequência do imperativo de transposição de normas eurocomunitárias, e não da
injunção de desenvolvimento no prazo de um ano contida no art. 51.º do diploma”.
No entanto, apesar
do forte dirigismo imposto pelo Direito da União Europeia, o qual reduziu o
papel da L.B.A. de 1987, é inegável a sua importância em termos de lei
estruturante do ordenamento jurídico ambiental nacional, uma vez que o Direito
Ambiental é uma constatação!
Mas, uma Lei de
Bases, não deverá ter um carácter regulamentador, casuístico e localizado, como
era o da L.B.A. de 1987, pois “o legislador adoptou um modelo que, em rigor, não é o de uma simples lei de
bases”[4],
tendo feito muito mais do que isso “talvez porque se tratava de uma lei
pioneira, num domínio onde escasseava a regulação”[5],
levando a que o diploma apresentasse “grandes desenvolvimentos de certas e determinadas
matérias com um conteúdo que vai além daquilo que se espera duma lei de bases”[6].
Digamos
que a actualização da L.B.A. é forçosa, dada a necessidade de actualizar o seu
corpo legislativo, face à legislação plural e avulsa que se foi constituíndo
desde 1987 em vários regimes jurídicos, pois “fala-se na Lei de Bases do Ambiente, em termos
pioneiros e inovadores, da existência de estudos de impacte ambiental (art.
30º, da LBA), só que, o que lá está, não tem nada a ver com o regime de avaliação
de impacte ambiental (...), surgido depois, por via europeia, e que não se
compatibiliza com aquele outro. Fala-se em licenciamento de actividades
poluidoras (art. 33.º, da L.B.A.) – também em termos inovadores -, mas o que lá
está previsto não corresponde ao regime da licença ambiental (v. o D.L. nº. 173/2008, de 26 de Agosto), que nasceu por via europeia, e que é um regime
completamente distinto”.
Mas não só.
Hoje, a
realidade ambiental é diferente da verificada em 1987, pois os desafios são
mais e maiores, e a procura de uma economia verde e de baixo carbono é uma
obrigação intergeracional à qual estamos todos obrigados. E a política de
ambiente tem que reflectir os novos conceitos que estão em diálogo
internacional, como é exemplo o do desenvolvimento sustentável ou das
alterações climáticas, bem como dar resposta aos fenómenos do aquecimento
global, das alterações climáticas, da necessidade de economia descabornizada,
entre outros, e não apenas a fenómenos do tipo da poluição, enfim, da
contaminação do meio ambiente. Efectivamente, neste domínio, e numa primeira
fase, dominaram em Portugal as políticas de combate à poluição, de adaptação do
tecido produtivo e, sobretudo, a tentativa de resolver os chamados problemas de
primeira geração, salientando-se o abastecimento de água, o saneamento básico,
o tratamento de resíduos, entre outros. Além disso, os últimos anos do século
XX e a primeira década do século XXI trouxeram um desenvolvimento de
instrumentos de planeamento e ordenamento do território, em particular o
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território e a Lei de Bases de
Ordenamento do Território e Urbanismo, inexistentes aqund da aprovação da L.B.A..
Neste
sentido, é aceitável e comprensível a ideia de que à L.B.A. deve caber um papel
matriz, perceptivo, e não programático, que complemente as exigências
constitucionais. Como assinala o Senhor Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, “a revisão da Lei de Bases do Ambiente só faz sentido, (...),
se se tratar de elaborar uma lei principiológica, que não vá além do
estabelecimento das bases fundamentais, evitando tentações «regulatórias
concretas», e que dê o primeiro passo
para a sistematização jusambiental e, nesses termos, se se procurar ter uma lei
sucinta, com menos artigos e menos matérias do que hoje constam da actual Lei
de Bases do Ambiente, criando simultaneamente as condições para que se proceda
à codificação da parte geral e da parte especial do Direito do Ambiente, (...),
justifica-se plenamente fazer uma reforma legislativa”.
Assim,
considera-se positivo o processo legislativo desencadeado a partir de 2011, que
culminou na revisão da L.B.A. de 1987, cujo novo texto normativo entrou em
vigor no passado dia 19 de Abril, através da Lei n.º 19/2014, de 14 de Abril,
procurando dar resposta às profundas alterações ocorridas na sociedade, à nova
tipologia das actividades económicas, ao progresso ciêntífico e tecnológico.
A nova LBA
apresenta-se mais simplificada e sistematizada, apenas com 24 artigos,
distribuídos por cinco capítulos: I – Âmbito,
objectivos e princípios gerais da política de ambiente; II – Direitos e deveres ambientais;
III – Âmbito de aplicação da política
de ambiente; IV – Conciliação
da política de ambiente com outras políticas sectoriais, V – Instrumentos da política de ambiente,
o que contrasta com os 52 artigos, distribuídos em nove capítulos, da antiga
LBA, adaptando-se à legislação publicada nas últimas décadas e actualizando conceitos,
princípios e instrumentos da política de ambiente.
Todavia,
como qualquer outro diploma normativo, a nova L.B.A. apresenta aspectos
positivos e aspectos negativos, que cumpre enunciar.
II. Em termos positivos, é de salientar o seguinte:
a) O desenvolvimento de uma sociedade de baixo
carbono e uma economia verde, racional e eficiente na utilização dos recursos
naturais, passa a ser tido como objectivo da política de ambiente;
b) Relativamente aos princípios materiais de actuação
pública em termos de ambiente (artigo 3.º), incluem-se de forma geral os
príncipios descritos como específicos na LBA anterior, mas destaca-se,
positivamente, a inserção do princípio do desenvolvimento sustentável, bem como
da responsabilidade intra e intergeracional e da precaução;
c) Além da referência ao princípio do
poluidor-pagador, enquanto princípio material de ambiente, elenca-se o
princípio do utilizador-pagador, o que é, igualmente, positivo, pois chama à
colação a utilização racional dos recursos;
d) Ao nível dos princípios das políticas públicas
ambientais (art. 4.º), é de salientar, positivamente, a referência aos
princípios da transversalidade e integração, os quais merecem um capítulo
específico (Capítulo IV, art. 13.º), considerando-se que a política de ambiente,
mais do que uma política específica, é um método de fazer política em geral,
que se impõe em todos os sectores da vida económica, social e cultural,
exigindo articulação e integração com as diversas políticas sectoriais e
ponderação dos bens ambientais com outros bens e valores;
e) A inclusão dos princípios do conhecimento e da
ciência (cfr., art. 4.º, alínea c)) , faz todo o sentido, a fim de interligar a
política ambiental ao progresso ciêntífico e tecnológico;
f) O ambiente alcança o estatuto de interesse
público, realçando-se a participação dos cidadãos nos valores ambientais de
base, através dos princípios da educação ambiental, da informação e da
participação (cfr., art. 4.º, alíneas d) e e));
g) Mantém-se o princípio geral de que todos têm
direito ao ambiente, definindo-se em que consiste, e à qualidade vida (cfr.,
art. 5.º)
h) Passa a estabelecer-se, expressamente, que todos
os cidadãos gozam dos direitos de intervenção e de participação nos
procedimentos administrativos relativos ao ambiente, em especial: direito de
participação dos cidadãos, das associações não-governamentais e dos demais
agentes interessados, em matéria de ambiente (cfr., art. 6.º, n.º 2, alínea
a)), bem como direito de acesso à informação ambiental detida por entidades
públicas (cfr., art. 6.º, n.º 2, alínea b)).
i) Os direitos processuais foram clarificados (cfr.
art. 7.º), sendo reconhecido o direito de todos à tutela plena e efectiva dos
seus direitos e interesses legalmente protegidos em matéria de ambiente,
incluindo-se, agora o direito de acção,
o direito a promover a prevenção, a
cessação e a reparação de violações de bens e valores ambientais, e o direito a pedir a cessação imediata da
actividade causadora de ameaça ou dano ao ambiente;
j) Os deveres dos cidadãos estão autonomizados (cfr.,
art.8.º), estabelecendo-se que o direito ao ambiente está indissociavelmente
ligado ao dever de o proteger, de o preservar e de o respeitar, a fim de assegurar o desenvolvimento
sustentável a longo prazo;
k) É adoptada uma definição de cidadania ambiental,
definida como o dever de contribuir para a criação de um ambiente sadio e
ecologicamente equilibrado e para a sua protecção e preservação (cfr., art.
8.º, n.º 2);
l) Mantém-se distinção entre componentes ambientais
naturais e humanos, considerados, inegavelmente, indissociáveis (cfr., art.
9.º): ao nível dos componentes naturais passam a figurar, como novos componentes,
o mar e a paisagem (esta, deixa de ser vista como componente humana) – cfr.
art. 10.º; relativamente aos componentes humanos, deixa de se dar enfoque à
poluição (considerada componente humana na L.B.A. anterior, onde o art. 26.º
continha proibição expressa de poluir) e dá-se relevo às alterações climáticas
– cfr. art. 11.º -temática ausente na L.B.A. anterior, dada a sua pouca
abordagem à época;
m) Dá-se
grande enfoque à sustentabilidade, à pegada ecológica e aos serviços dos
ecossistemas, fruto da consciencialização crescente quanto a estas realidades;
n) É positiva a previsão de existência de instrumentos de mercado (cfr. art. 17.º,
n.º2, alínea g)), que assentam em mecanismos de troca de direitos de uso ou de
direitos de emissão de poluentes, conducentes à redução de emissões com base na
melhor relação entre os custos e a eficácia;
o) A promoção de instrumentos de melhoria contínua
do desempenho ambiental (art. 20.º) é importante, já que permite melhorar e
fomentar padrões de produção e consumo sustentáveis, com a consciencialização
para realidades como a pegada ecológica e a necessidade de produzir bens e
serviços com impacte ambiental cada vez mais reduzido;
p) Mantém-se a obrigatoriedade de o Governo apresentar
periodicamente um relatório e um livro branco sobre o estado do ambiente (cfr.,
art. 23.º), o que é positivo, pois assegura a intervenção do Estado na promoção
e defesa dos valores ambientais.
III. Em
termos negativos, cumpre mencionar que:
a) Não há qualquer menção em termos de vinculação
relativamente à diminuição de recurso a energias fósseis, a oferta privilegiada
de transportes públicos ou à eficiência energética;
b) A inclusão do princípio do utilizador-pagador,
embora possa possibilitar uma utilização racional dos serviços públicos, poderá
levar à exclusão pura e simples dos que não possuem capacidade económica para
suportar os custos de utilização dos recursos. É verdade que este princípio já
é aplicado na área do ambiente, p.ex., na cobrança de taxas às populações
residentes nas áreas protegidas e no acesso a essas áreas, mas, generalizar a
aplicação deste princípio, elevando-o à categoria de lei, parece excessivo. É
no quadro da política fiscal que os custos deverão ser sustentados, pelo
Estado, pelos cidadãos e entidades privadas.
c) A exclusão dos capítulos “componentes ambientais
naturais” e “componentes ambientais humanos”, reduzindo-os aos artigos 10.º e
11.º, nos quais surgem com um enquadramento actualizado e condizente com a
aplicação das várias políticas e instrumentos ambientais que foram surgindo, e
sem prejuízo da remissão referida no art.º 12.º, parece uma opção excessivamente
generalista, ainda que, é certo, se trate de uma Lei de Bases;
d) O enunciado do art. 13.º, referente à
transversalidade, embora positivo, pois considera-se tal temática determinante
para o sucesso de implementação da política do ambiente, não parece ser
suficente, pois tal implementação fica dependente da vontade, do livre
arbítrio, dos legisladores das diversas áreas sectoriais.
e) Ao nível dos instrumentos da política do
ambiente, enunciados no art. 14.º, n.º1, verifica-se a ausência de qualquer referência
ao regime da prevenção e responsabilidade ambiental, realidades importantes.
f) Quase nada se refere quanto ao ordenamento do
território. Ao nível dos instrumentos económico-financeiros (art. 17.º), estão
ausentes referências a instrumentos de política de ambiente e ordenamento do
território, actualmente em vigor, como a RAN ou REN. É certo que existe um
regime jurídico próprio (Decreto-Lei
n.º 2/2011, de 6 de Janeiro), mas uma Lei de Bases,
na sua acepção até de “mini-constituição” sobre a área do ambiente, não deveria
ter um relacionamento com princípios essenciais de ordenação do território?
Parece-me que sim. É que se assim não for, como é que seccionamos o ordenamento
do território, o edificado, enfim, do ambiente em geral? Igualmente, nada se
refere quanto à reserva de solos, em termos principiológicos.
g) Além dos habituais instrumentos da politica
ambiental, já existentes na LBA anterior, introduzem-se instrumentos económico-financeiros
(cfr., art. 17.º), entre os quais se conta a aplicação de taxas, preços ou
tarifas, com vista a promover a utilização racional e eficiente dos recursos
ambientais (cfr., art. 17.º, n.º2, alínea c)). Ora, a solução, embora positiva,
deveria contemplar, parece-me, os bens e serviços ambientais providenciados
fora dos mercados, a quem seja responsável pela produção ou manutenção dos
mesmos, e não apenas no âmbito de serviços prestados pelas entidades públicas.
IV. Face a
todo o exposto, e tendo em conta os apectos menos positivos supra identificados, ponto III, podemos
concluir que a nova L.B.A. apresenta muitas virtualidades.
Efectivamente,
contrariamente à revogada L.B.A. de 1987, que estabeleceu uma série de
proibições, na nova L.B.A., o verbo proibir não aparece uma única vez! Este
aspecto é muito importante, pois, a nova L.B.A. assume aquilo que realmente
deve ser: principiológica e não regulamentadora.
Referências muito
frequentes na lei anterior – como à poluição ou à conservação da natureza – são
escassas no novo diploma. E a questão do ordenamento do território, mencionada
19 vezes na lei anterior, deixou de ser central no novo diploma.
A nova LBA
tem o mérito de atender aos aspectos essenciais, privilegiando as questões de princípio
e de método, não enumerando os instrumentos de planeamento, ou os institutos
jurídicos específicos, mas antes as funções e objectivos que estes deverão
servir! De salientar que a transversalidade é tomada como um vector essencial!
Tocam-se em conceitos,
problemas e instrumentos actuais que não tinham a mesma importância em 1987,
como as alterações climáticas, a sustentabilidade, a fiscalidade verde, a
pegada ecológica ou os serviços dos ecossistemas, o que é muito relevante.
Acima de tudo,
consagra a aliança indispensável entre os deveres do Estado e as tarefas da
cidadania ambiental. Aliança essa que é a chave do nosso futuro comum.
V. Por
tudo isto conclui-se: a nova L.B.A. assume-se como um normativo enquadrador e
não regulamentador, sendo aquilo que uma verdadeira L.B.A. deve ser: no fundo,
uma “carta de príncipios”, que dá impulso à política de ambiente, e que permite
torná-la uma lei intemporal, o que é muito importante face à mutabilidade que
as questões ambientais comportam.
Não é,
portanto, um mero e vago enunciado! Com a nova L.B.A. está aberta a porta à
possível codificação do Direito do Ambiente, aspecto importante, conforme
referido em post anterior e defendido
pelo Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, para quem a mesma pode ser feita
por duas vias: “da parte geral, procurando os temas comuns a todas as questões ambientais,
os princípios básicos, os sujeitos, os instrumentos; da parte especial,
estabelecendo um regime comum a um determinado componente ambiental”[7].
* * *
Pelo Discente,
João Proença Fernandes
Aluno n.º 20719
[1] Cfr., neste sentido, CARLA AMADO GOMES, Introdução ao Direito do Ambiente, 2.ª
Edição, 2014, AAFDL, p. 80.
[2] Cfr., Ibidem, pp. 80 a 82.
[3] Cit in., “The
(green) heart of the matter: a vertente procedimental da tutela do ambiente e a
revisão da Lei de Bases do Ambiente”, por CARLA AMADO GOMES, em Temas de
Direito do Ambiente, Cadernos O Direito, n.º 6, 2011, Almedina.
[4] Cfr., VASCO PEREIRA DA SILVA, O que deve ser/conter uma LBA para o Séc.
XXI?, em Actas do Colóquio: A Revisão da Lei de Bases do Ambiente, Organização
de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas,
Setembro 2011, p. 11.
[5] Ibidem.
[6] Ibidem.
[7] Cfr.,
VASCO PEREIRA DA SILVA, O que deve ser/conter
uma LBA para o Séc. XXI?, em Actas do Colóquio: A Revisão da Lei de Bases
do Ambiente, Organização de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Instituto de
Ciências Jurídico-Políticas, Setembro 2011, p. 13.
BIBLIOGRAFIA
- CARLA AMADO GOMES, Introdução ao
Direito do Ambiente, 2.ª Edição, 2014, AAFDL;
- Temas de Direito do Ambiente, Cadernos O Direito, n.º 6, 2011, Almedina;
- Actas do Colóquio: A Revisão da Lei de Bases do Ambiente, Organização de
Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas,
Setembro 2011;
- VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Corde de Direito – Lições de Direito do
Ambiente, 2.ª Reimpressão da Edição de Fevereiro de 2002, Almedina.
Visto.
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