As Organizações Não-Governamentais do Ambiente - (ONGAS)

No presente texto caracterizar-se-á a legitimidade das ONGAS, a sua importância enquanto promotoras e defensoras do Ambiente, mostrar-se-á, em termos práticos a sua evolução e localização no território nacional, criticar-se-á a insuficiência de mecanismos no seio do CPTA e finalmente tecer-se-á algumas conclusões quanto aos problemas suscitados. 

O Estatuto das Organizações Não-Governamentais do Ambiente está previsto na Lei nº 35/98, de 18 de Julho, (Rect. nº 14/98, de 11/09), designada normalmente por LONGAS, pelo que se entende no artigo 2º/1 do referido diploma que “entende-se por ONGA, para efeitos da presente lei, as associações dotadas de personalidade jurídica e constituídas nos termos da lei geral que não prossigam fins lucrativos, para si ou para os seus associados, e visem, exclusivamente, a defesa e valorização do ambiente ou do património natural e construído, bem como a conservação da Natureza.“

Neste sentido a introdução do conceito de “Organização Não-Governamental do Ambiente” ou simplesmente ONGA, no nosso ordenamento jurídico, substitui o anterior conceito de associação de defesa do ambiente - ADA[1], dando resposta à evolução verificada no direito internacional. 

Note-se que são ainda consideradas ONGAS as associações que resultem do agrupamento de várias ONGAS, pondendo ainda verificar-se a figura de “equiparadas a ONGAS” que são outras associações, nomeadamente socioprofi­ssionais, culturais e cientí­ficas, que não prossigam ­fins partidários, sindicais ou lucrativos, para si ou para os seus associados, e tenham como área de intervenção principal o ambiente, o património natural e construído ou a conservação da Natureza.[2]

As Organizações Não-Governamentais do Ambiente desempenham um papel fundamental, bastante relevante no domínio da promoção, protecção, sensibilização e valorização do Ambiente, tendo a capacidade de desenvolver acções de interesse público. Aliás, promovem de um certo modo um controlo face aos agentes poluidores desencadeando uma espécie de “fiscalização” das suas actuações abusivas e lesivas para o Ambiente.

Todavia entre 2004 e 2013 houve uma diminuição significativa do número de registo de ONGAS como se pode constatar pela evolução do presente gráfico[3]:

                                          

Quanto à sua localização no território à data de 2013 esta pode ser facilmente ilustrada com a seguinte imagem[4]: 

                                     

As ONGAS podem ter diferentes âmbitos de actuação - tendo por referência o artigo 7º/3 da LONGAS, assim 1) Nacional: desenvolve com carácter regular e permanente actividades de interesse nacional em todo o território nacional, tendo menos de 2000 associados. 2) Regional: desenvolve actividades com alcance supra municipal, tendo pelo menos de 400 associados. 3) Local: desenvolve actividades com alcance geográfico municipal e inframunicipal, tendo menos 100 associados.[5]

A legitimidade de que as ONGAS beneficiam enquadra-se no plano procedimental, mas também no plano processual. Aliás, como explica a Senhora Professora Carla Amado Gomes “sendo a intervenção no segundo um corolário lógico (ainda que não necessário) da presença do primeiro”.[6]

É neste sentido importante relacionar as ONGAS e a dimensão do Direito do Ambiente - e assim, explica o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva[7], que é necessário compreender que o Direito ao Ambiente é um direito de terceira geração e que esta geração, nasceu com a crise do Estado Social e que está ligada ao modelo de Estado Pós-Social que trouxe, para além de novos direitos, um novo conteúdo aos direitos fundamentais, i.é, os direitos fundamentais tornaram-se direitos de participação que obrigam à intervenção dos particulares nos procedimentos públicos. Deve constatar-se que o cidadão na sociedade moderna tem uma posição activa que é também condição dos direitos. 

Para haver um melhor Ambiente e efectivação deste direito é necessário que todos os indivíduos sejam conscientes dos seus direitos e deveres de modo a efectivá-los e a permitir que os demais cidadãos usufruam desses direitos, que como explica o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva ao citar doutrina alemã – “são direitos de quota-parte”.[8] Esta é então uma nova dimensão dos direitos fundamentais que só aparece acentuada a partir dos anos 70 – esta ideia de que cada um deve participar no quadro da sociedade para que os direitos sejam usufruídos por todos. 

De certo modo, a actuação das ONGAS, e a participação dos cidadãos a partir destas, ao manterem uma posição activa na defesa do meio ambiente, concretizam também esta dimensão dos direitos fundamentais.

De modo a compreender a actuação das ONGAs importa ter em consideração os artigos 9º e 10º da LONGAS que explicitam a sua legitimidade processual e procedimental. 

Atendo em especial ao artigo 10º constatamos que as ONGAS, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda, têm legitimidade para interferir de várias maneiras: 

“a) Propor as acções judiciais necessárias à prevenção, correcção, suspensão e cessação de actos ou omissões de entidades públicas ou privadas que constituam ou possam constituir factor de degradação do ambiente; 

b) Intentar, nos termos da lei, acções judiciais para efectivação da responsabilidade civil relativa aos actos e omissões referidos na alínea anterior; 

c) Recorrer contenciosamente dos actos e regulamentos administrativos que violem as disposições legais que protegem o ambiente; 

d) Apresentar queixa ou denúncia, bem como constituir-se assistentes em processo penal por crimes contra o ambiente e acompanhar o processo de contra-ordenação, quando o requeiram, apresentando memoriais, pareceres técnicos, sugestões de exames ou outras diligências de prova até que o processo esteja pronto para decisão final.”

As ONGAS têm também o direito de proferir queixa junto do Provedor de Justiça - nos termos da Lei 9/91, de 9 de Abril, artigo 3º - Estatuto do Provedor de Justiça, como indica a Senhora Professora Carla Amado Gomes. 

Conhecida a legitimidade e objectivos das ONGAS é de notar que em preceito algum se encontra legitimidade de impugnação de normas regulamentares com força obrigatória geral, assim contrapondo a legitimidade das ONGAS com o artigo 73º do CPTA constatamos que existe um desfazendo profundo entre o que se entende ser a génese da Acção Popular – artigo 9º/2 CPTA, com os poderes que são efectivamente concedidos à luz do artigo 73º do CPTA, tomando por especial referencia as limitações colocadas aos actores populares, o que por sua vez está a inviabilizar um mecanismo constitucionalmente previsto no artigo 52º/3 da Constituição (nomeadamente) para “as associações de defesa de interesses em causa, o direito de acção popular (…) para (…) promover a preservação do ambiente (…)”. 

Ou seja, apesar dos mecanismos conferidos às ONGAS no seio do seu Estatuto de modo a que os seus fins sejam prosseguidos da melhor e mais eficaz forma, em caso algum se poderá solicitar no âmbito do artigo 73º, sem as limitações que tradicionalmente lhe são incutidas que constituem um derradeiro obstáculo à promoção e efectivação do Direito ao Ambiente, a impugnação de normas regulamentares com força obrigatória geral directamente por uma ONGA.

Se fizemos uma leitura literal do artigo 73º do CPTA constatamos que, a intervenção dos actores populares e dos particulares fica condicionada à desaplicação da norma em três casos concretos, e além disso, considera-se à partida que que os actores populares estariam verdadeiramente excluídos da impugnação com força obrigatória geral nos termos do nº1 do artigo 73º do CPTA, apenas tendo a faculdade do nº 2 do referido artigo – i.é. a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, ou nos termos do nº3, fazendo requerimento ao Ministério Público. Parece então que é adoptada uma concepção restritiva da Acção Popular não sendo esta a sua génese constitucional – artigo 52º/3 da CRP, nem o que parece resultar de outros preceitos normativos, nomeadamente do artigo 9º/2 do CPTA.

No entendimento do Conselheiro Carlos Cadilha o artigo 9º/2 do CPTA demonstra que “a acção popular se aplica todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de qualquer das providências judiciárias legalmente admissíveis” [9]

Importa tomar conclusões e definir qual a legitimidade dos actores populares no seio deste mecanismo, e nesse sentido, após as implicações tecidas, considero que a única interpretação possível do artigo 73º do CPTA é a interpretação que possibilita a impugnação de normas administrativas com força obrigatória geral pelas entidades referidas no 9º/2 do CPTA. Caso contrário, a interpretação feita ao artigo 73º/1 do CPTA ficaria desvirtuada do nosso sistema jurídico, colidindo não só com a legislação ordinária, nomeadamente, com a Lei de Acção Popular, mas principalmente com a Constituição, sendo a interpretação literal que a pouco se demonstrou uma “leitura demasiado apressada” como assim explica o Doutor Pedro Delgado Alves.[10]

Em suma, por todo o exposto, é de concluir que as ONGAS têm as atribuições necessárias e características face ao nosso ordenamento para desenvolverem um papel fundamental e ímpar na protecção do Ambiente. Não obstante, existem obstáculos nomeadamente a desconfiança dos cidadãos que por conseguinte leva à sua fraca participação nestas organizações, como constata a Doutora Marta Sofia Pereira Grosso.[11]

Não se poderá concluir de outro modo, a não ser frisando que existe ainda um caminho a percorrer quanto à incorporação das ONGAS nas perspectivas dos cidadãos como organizações de cariz fundamental quanto aos seus objectivos o que inevitavelmente passará pelas ONGAS, i.é a desenvolverem acções que informem os cidadãos e os alertem, o que permitirá incutir e desenvolver uma educação de cariz ambiental. 

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[1] Desde 1987 com a Lei nº 10/87, de 4 de Abril - i.é. Lei das associações de defesa do ambiente o ordenamento jurídico português previa um enquadramento legal para a intervenção e o apoio às associações de ambiente. 

[2] Brochura RNOE – Disponível em: http://www.apambiente.pt/_zdata/DESTAQUES/2014/TripticoOngas.pdf 

[3] Brochura RNOE – já anteriormente citada. 

[4] Idem ibidem. 

[5] Idem ibidem. 

[6] Carla Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, p. 288. 

[7] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, p. 108 ss. 

[8] Aula teórica do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva de 25 de Março de 2014. 

[9] Citado pelo Doutor Pedro Delgado Alves, O Novo Regime de Impugnação de Normas, in Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo - Estudos sobre a Reforma do Processo Administrativo, p. 79 e ss. 

[10] Pedro Delgado Alves, op.cit. 

[11] Marta Sofia Pereira Grosso, As ONGAS como Actores da Política Ambiental: O caso dos resíduos hospitalares, dissert. Mestrado – Uni. Católica, p. 70 e ss.