As contra- ordenações ambientais

Direito do Ambiente

2013/2014

As contra- ordenações ambientais

1.      As contra- ordenações em geral

De acordo com o Professor Fuigueiredo Dias, as contra- ordenações sociais terão surgido pela primeira vez após a segunda guerra mundial em 1952. Estas surgiram então para cumprir três objectivos principais: 1) retirar do campo penal um largo número de ilícitos com duvidosa relevância ético- social; 2) remeter esses ilícitos para sanções que visassem dissuadir certos comportamentos, nomeadamente para sanções unicamente pecuniárias; 3) sendo a administração que controlava estas actividades deveria ser ela a punir as suas infracções.

Nesta medida o direito de mera ordenação social não é direito penal mas sim direito administrativo de caracter sancionatório. Será um regime com autonomia total face ao Direito Penal e deverá ser entendido como o regime que tutela o desrespeito por imposições administrativas ligadas à boa organização da vida social, não chegando a ter, estes ilícitos, uma conduta tão gravosa que necessite de tutela penal.

A sanção nestes casos de mera ordenação social será a coima, nas palavras de Costa Andrade ela “é concebida como um aviso ao cidadão que faltou ao seu dever de colaborar na pressecução dos interesses do Estado e como uma medida preventiva, desprovida de todo o caracter infamante”. ¹

2.      Diferença de valor da coima entre pessoas colectivas ou particulares, sim ou não?

A primeira referencia que encontramos face a este problema apontava para a resposta afirmativa devendo os valores variar consoante o agente seja pessoa colectiva ou pessoa singular. Estranhamos tal solução por não parecer, numa lógica de igualdade, ser correcto que uma pessoa colectiva possa pagar mais pela mesma infracção so por ser pessoa colectiva, pareceu-nos que o critério distintivo deveria ser o grau do dano.

             Contentes ficamos ao encontrar uma solução que parece ir de encontro a esta ideia defendida pelo tribunal constitucional assim como pelo professor Figueiredo Dias, entendem eles que “coima não se liga, ao contrário da pena criminal, à personalidade do agente e à sua atitude interna (consequência da diferente natureza e da diferente função da culpa na responsabilidade pela contraordenação), antes serve como mera admoestação, como especial advertência ou reprimenda relacionada com a observância de certas proibições ou imposições legislativas;”. ²

3.      Das contra- ordenações ambientais em especial

No inicio a tutela penal deste principio de tutela ambiental foi muito duvidoso já que comparativamente com os outros bens constitucionais como a vida, a propriedade e a honra este se mostrava de muito menor valor. Ainda assim, tendo o ambiente ganho grandeza social e intergovernamental, este veio a revelar-se como um bem digno de tutela penal, devendo, contudo, devia essa tutela restringir-se a casos de violação grave dos bens ambientais tutelados.

Continuava contudo a necessitar-se de tutela para os casos de violações menos graves do bem ambiente, já que a tutela penal se aplicará apenas aos casos mais graves e uma vez que as penas desta tutela serão demasiado gravosas para os delitos ambientais mais pequenos.

Surge então a tutela sancionatória administrativa na medida em que não é tutela contra- ordenacional porque é independente de coima podendo as sanções passar por exemplo pela revogação de licenças ambientais já concedidas. Contudo veja-se que esta medida se pode demonstrar demasiado gravosa na medida em que com a “suspensão de actividade iria provocar um prejuízo social muito superior ao dano provocado (atentando contra o princípio da proporcionalidade na vertente da proibição do excesso)” .³

Deve contudo negar-se que a tutela ambiental de danos menores se basta com a tutela contra- ordenacional, deve optar-se por uma tutela mista juntando a tutela contra- ordenacional e a tutela sancionatória administrativa o que evitará que as coimas aplicadas sejam desproporcionadas face ao ilícito e permite que a sanção seja mais eficaz uma vez que para uma grande empresa a coima poderia não ser suficiente para reprimir a continuação da infracção mas a aplicação de uma coima com uma sanção aflitiva que se irá desdobrar em sanções interditivas e pecuniárias que poderão aplicar-se comulativamente ou alternadamente.

Chegados a este ponto sabemos de temos de conciliar a tutela penal com a tutela contra- ordenacional e sancionatória administrativa já que uma das grandes vantagens destas ultimas duas tutelas será o seu caracter preventivo.

“É esta, de resto, a grande mais-valia do direito sancionatório administrativo e, concretamente, do direito contraordenacional: permite aplicar sanções pelo mero incumprimento de deveres legais de protecção,prescindindo do dano. Nessa medida, a sua vertente preventiva especial (pois prevenção geral tem inquestionavelmente, bem como e por maioria de razão, o Direito penal) constitui um aliado do principal desígnio na protecção do ambiente: a prevenção do dano.” ⁴

Outra preocupação  a ter em conta será a coordenação entre as medidas penais aplicáveis e as coimas que a elas estão relacionadas. Já que a pena de prisão pode ser remível por coima, nos casos de delitos ambientais mais graves como o crime de poluição (artigo 279º/1 Código Penal) a coima que substitui os 600 dias será de 300.000,00 Euros o que será claramente desproporcional e mais gravoso aplicar a coima o que poderá por em causa o princípio da proporcionalidade.

A lei quadro das contra- ordenações ambientais (Lei 50/2006 de 29 de Agosto) surge então necessidade de unificação das múltiplas previsões pulverizadas pela miríade de diplomas sectoriais, acompanhadas da remissão para categorias de contra-ordenações específicas, que a lei divide em leves, graves e muito graves –assegurando, nestes termos, uma melhor coordenação entre as diferentes contra-ordenações existentes no sistema e reforçando, assim, a unidade da ordem jurídica.

Um dos outros objectivos com a criação desta lei era criar um cadastro nacional dos infractores ambientais, coisa que nunca tinha sido criada ⁴, contudo uma decisão recente (2013) do ministério do ambiente decidiu criar este mesmo cadastro, estando por fim este grande objectivo cumprido. ⁶

Assim, parece que o regime das contra ordenações ambientais esta realmente apto para cumprir a sua função de prevenção e sanção do bem ambiente, já que como já vimos a tutela preventiva nestes casos dispensa até mesmo a existência de dano, o que permite evitar muitos dos dano ao ambiente. Este caracter de prevenção surge plasmado no artigo 3º da Lei Bases do Ambiente e o facto de esta tutela ser exercida pela administração será sem duvida um ponto forte desta tutela já que sendo eles que fiscalizam e concedem autorizações também serão eles a penalizar quando os objectivos não forem cumpridos ou houver uma clara violação do bem ambiente. Haverá uma maior ligação entre infractor e aplicador da sanção que terá um conhecimento mais alargado da situação concreta.

Sendo que a tutela penal é por excelência repressiva e a intervenção administrativa sobretudo preventiva, o ilícito de mera ordenação social será um meio intermédio já que “ embora, à primeira vista, pareca exclusivamente repressivo, no sentido que se traduz no conhecimento de um ilícito e na determinação da respectiva sanção, … cremos ser possível apontar-lhe ainda uma natureza eminentemente preventiva”. ⁷

Bibliografia:

1)      Contributo para o conceito de contra- ordenação, RDE Anos VI,VII, página 114, Costa Andrade

2)      Acórdão n.º 110/2012 Processo n.º 672/2011,  3.ª Secção do Tribunal Constitucional

3)      AS CONTRAORDENAÇÕES AMBIENTAIS NO QUADRO DA LEI 50/2006, DE 29 DE AGOSTO: CONSIDERAÇÕES GERAIS E OBSERVAÇÕES TÓPICAS, Carla Amado Gomes.

4)      AS CONTRAORDENAÇÕES AMBIENTAIS NO QUADRO DA LEI 50/2006, DE 29 DE AGOSTO: CONSIDERAÇÕES GERAIS E OBSERVAÇÕES TÓPICAS, Carla Amado Gomes.

5)      AS CONTRAORDENAÇÕES AMBIENTAIS NO QUADRO DA LEI 50/2006, DE 29 DE AGOSTO: CONSIDERAÇÕES GERAIS E OBSERVAÇÕES TÓPICAS, Carla Amado Gomes, pagina 14.

6)      Sitio do Governo de Portugal, “Ministério do ambiente decide criação de cadastro ambiental”, 22- 10- 2013.

7)      Introdução ao direito do ambiente, José Joaquim Gomes Canotilho.

 

O princípio do desenvolvimento sustentável

Direito do ambiente

2013/2014

O princípio do desenvolvimento sustentável

“Desenvolvimento Sustentável é o progresso ou desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações satisfazerem as suas próprias necessidades.”¹

Iniciando o nosso estudo que se ira focar sobretudo no desenvolvimento sustentável ambiental cumpre fazer referencia a uma famosa frase de Peter  Haberle que diz o seguinte, “é tempo de considerar a sustentabilidade como elemento estrutural típico do Estado que hoje designamos Estado Constitucional”. De facto cada vez mais o desenvolvimento sustentável se apresenta com um princípio fundamental do nosso ordenamento jurídico. Com consagração constitucional no artigo 66.º CRP e aparecendo como tarefa fundamental do estado no artigo 9.º/ e) e por fim apresentando-se como incumbência prioritária do estado no artigo 81.º/ a) e m) é sem dúvida um dos grandes princípios estruturantes da actualidade e que ganha, com o esgotamento acelerado dos recursos naturais, cada vez mais relevância para evitar-mos que com as nossas atitudes e com o incumprimento dos corolários deste princípio tornemos insustentável a vida das gerações futuras.

Estes corolários serão os seguintes: 1) Os humanos devem organizar os seus comportamentos e acções de forma a não viverem à custa da natureza; 2) à custa de outros seres humanos; 3) à custa de outras nações; 4) à custa de outras gerações. Estando nos a esgotar os nossos recursos naturais, a degradar o nosso ambiente a um ritmo alarmante podemos afirmar que estamos sem duvida a viver à custa da natureza, do seu equilíbrio e da sua sustentabilidade. Boulding utilizou uma expressão que demonstra isto mesmo, A nave espacial da Terra ², onde ele equipara a terra a uma nave espacial à deriva dispondo de uma reserva limitada de recursos naturais, um exemplo exagerado para alertar que estamos na eminencia da exaustão dos recursos naturais. Ainda vamos claro a tempo de reparar os estragos já causados e para isso imensas iniciativas foram já tomadas quer a nível nacional como internacional veja-se o exemplo da institucionalização de mecanismos nacionais e internacionais de cooperação e controlo da prossecução das metas ambientais de que temos o exemplo do protocolo de Quioto de 16 de Fevereiro de 2005(O Protocolo de Quioto, assinado em 1997, em Quioto, Japão, entrando em vigor em 16 de fevereiro de 2005, é um tratado internacional que regulamenta a UNFCCC – Convenção Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, tendo como objetivo a redução das taxas de emissão de gases do efeito estufa na atmosfera, denominados de GEE).

No ordenamento português as preocupações ambientais e o progresso da legislação ambiental iniciaram-se com a constituição de 1976. Deve afirmar-se que sem dúvida há uma vertente subjectiva deste principio uma vez que de acordo com as dimensões essênciais da juridicidade do ambiente apresentadas pelo professor Gomes Canotilho³ estas apontam para uma tutela do ambiente no que toca aos direitos ao ambiente dos particulares, vejamos essas dimensões: 1) Dimensão garantístico – defensiva, direito de defesa contra ingerências ou intervenções do Estado e demais poderes públicos; 2) dimensão positivo e prestacional, deve o Estado e a todas as entidades públicas assegurar a organização, procedimento e processos de realização do direito do ambiente; 3) dimensão jurídica irradiante para todo o ordenamento, vinculando as entidades privadas ao respeito do direito dos particulares ao ambiente; 3) dimensão jurídico e participativa, impondo e permitindo aos cidadãos e à sociedade civil o dever de defender os bens e direitos ambientais.

Continua o professor demonstrando que há uma ecologização da ordem juridica portuguesa afirmando que a protecção se ergue como princípio fundamental do direito português devendo os decisores tomar em conta esta reserva constitucional do bem ambiente, mais, há uma proibição do retrocesso retroactivo de medidas que possam afectar as posições jurídico- ambientais enraizadas nos povos e na consciência jurídica geral e por fim afirma que as violações dos preceitos constitucionais tocantes ao ambiente poderão levar a situações de omissão constitucional conducente à responsabilização do Estado.

Podemos retirar daqui a grande força constitucional do principio da sustentabilidade ambiental, capaz até de gerar responsabilização do estado pela violação deste principio e dos preceitos constitucionais que o visam garantir. Vivemos num século em que, sem dúvida, não faria sentido que assim não fosse, é vital que se puna cada vez mais as violações aos nossos direitos ambientais, mas mais importante que isso seria criar mecanismos de incentivo ao cumprimento das metas ambientais e criar nas pessoas cada vez mais o espirito de respeito pelo meio ambiente informando-os sobre os seus direitos e sobre a tutela que podem exigir desses mesmos direitos.

Claro que esforços têm sido feitos para promover esta protecção. Começando pelos estados, surgiu na Conferencia do  Rio de Janeiro de 1992 o desenvolvimento do conceito de responsabilidade de longa duração tendo-se vinculado os estados a adoptar medidas de protecção ordenadas à garantia da sobrevivência da espécie humana e da existência condigna das futuras gerações. Devendo neste sentido os estados evitar causar danos ao ambiente que sejam duradouros e irreparáveis pondo em causa o equilíbrio inter-geracional. Assim os Estados nesta conferencia propunham-se a cumprir três objectivos principais⁴: 1) elaborar duas convenções, uma sobre a mudança climática e outra sobre biodiversidade; 2) promover um plano de acção que vai desde a diversificação até à reciclagem; 3) promover uma declaração sobre os princípios, direitos e obrigações em matéria de direito do ambiente e Desenvolvimento. Embora muitos destes planos não tivessem resultado, pelo menos foram um sucesso pois promeveu a sensibilização e educação ambiental tendo alertado para as ameças globais.

Por fim cumpre dizer que estamos de facto a assistir a uma mudança de mentalizações acerca do direito do ambiente e do que deve ser o desenvolvimento sustentável alterações que não são recentes para que a passos curtos e demorados têm vindo a influenciar aquilo a que hoje chamamos de direito do ambiente. Se antes para o desenvolvimento sustentável era apenas contabilizado o progresso económico ignorando-se o estado de conservação dos recursos naturais, passou a assistir-se a um novo conceito de desenvolvimento sustentável que apesar de versar sobre o desenvolvimento económico pretende a harmonização entre esse desenvolvimento e a protecção e conservação dos recursos naturais e do meio ambiente. Neste sentido foi o quinto programa comunitário de acção em matéria do ambiente de Maio de 1993 que já na altura definiu o desenvolvimento sustentável como:

“ uma política e estratégica de desenvolvimento económico e social contínuo, sem prejuízo do ambiente e dos recursos naturais, de cuja qualidade depende a continuidade da actividade humana e do desenvolvimento” ⁵

^{Bibliografia:}

1)      1987, a Comissão Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento "Our Common Future"

2)      Introdução ao direito do ambiente,  Cláudia Santos, José Dias e Maria Aragão, coordenação José Joaquim Gomes Canotilho

3)       O Princípio da sustentabilidade como Princípio estruturante do Direito Constitucional , José Joaquim Gomes Canotilho

4)      Direito do Ambiente, Fernando Dos Reis Condesso, Almedina

5)      Introdução ao direito do ambiente,  Cláudia Santos, José Dias e Maria Aragão, coordenação José Joaquim Gomes Canotilho